Весь сайт Вход
Регистрация
Избранное (0)

Критерии и причины неэффективных закупок

04.03.2016

В докладе Минэкономразвития России о результатах мониторинга применения закона о контрактной системе № 44-ФЗ в 2015 году указано, что 3,7% общего объема закупок являются неэффективными. Анализу понятия «неэффективная закупка», критериям определения «неэффективности» закупок и анализу причин их появления посвящена статья Руководителя направления по государственным и коммерческим закупкам СО «ФинКонт Торги», к.э.н., Богацкой С.Г.

На официальном сайте Министерства экономического развития Российской Федерации 19 февраля 2016 г. опубликован доклад о результатах мониторинга применения Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее – закон № 44-ФЗ) в 2015 году.

В докладе, среди прочего, представлен анализ неэффективных закупок, под которыми Министерство экономического развития понимает закупки, контракты по которым расторгнуты по инициативе заказчика в одностороннем или в судебном порядке.*

График неэффективных закупок

* Источник: economy.gov.ru

Понятие эффективности в экономической теории определяется разными способами, наиболее часто, через соотношение результата (эффекта) с произведенными затратами. В государственных и муниципальных закупках эффективность определить сложнее. Эффект от закупки не может быть определен расчетным путем, поскольку он отражает не только экономические, но и социальные, политические, экологические и другие аспекты. Затраты на проведение закупок в масштабах одного заказчика, муниципального образования, субъекта Российской Федерации, государства в целом не сопоставимы, поскольку существенный объем расходов, связанных с проведением закупок, берет на себя государство (в том числе, расходы на создание, техническую поддержку, обеспечение функционирования и развития единой информационной системы, региональных информационных систем, развитие нормативной базы, согласование и контроль в сфере закупок и т.д.)

В докладе о результатах мониторинга применения закона № 44-ФЗ Министерство экономического развития предлагает наиболее простой способ выявления неэффективных закупок: ими условно считаются те, которые полностью или частично не принесли результата (эффекта) в связи с существенным нарушением поставщиком (подрядчиком, исполнителем) своих обязательств, что привело в итоге к расторжению контракта по инициативе заказчика.

Конечно, данный подход не отражает всего многообразия экономических отношений в сфере закупок: не учитывает закупки, результат по которым получен и оплачен, но не используется для обеспечения государственных и муниципальных нужд, используется неэффективно или приобретен по завышенной цене. Также не учтены при такой оценке неэффективных закупок контракты, которые расторгнуты по соглашению сторон, но по причинам неэффективного планирования или ошибок в описании объекта закупки заказчика, а также нарушений своих обязательств поставщиками, подрядчиками, исполнителями.

Таким образом, показатель неэффективных закупок, рассчитанный Минэкономразвития, показывает только «вершину айсберга» - однозначно определяемый по данным ЕИС объем неэффективной работы государственных, муниципальных и иных заказчиков и контрактной системы в целом.

В ходе мониторинга контрактной системы Минэкономразвития выявлено, что неэффективными при таком подходе могут быть признаны около 11 тыс. закупок на сумму 198 млрд. рублей, что составляет 3,7% от объема закупок (результат расчета представлен как соотношение стоимости расторгнутых и заключенных контрактов, выраженное в процентах).

Из анализа представленных в докладе Минэкономразвития данных следует, что расторжение контрактов в основном осуществляется по соглашению сторон (98% из общего количества расторгнутых контрактов). При этом основную их долю составляют контракты на оказание коммунальных услуг, услуг связи, поставки электроэнергии, расторгаемые в связи «недовыборкой» предусмотренных контрактом объемов услуг. Прирост общего объема расторгнутых контрактов по решению заказчика по итогам 2015 года составил 31%.

Если руководствоваться методикой Минэкономразвития, можно легко, с использованием данных официального сайта единой информационной системы, оценить эффективность работы в сфере закупок того или иного заказчика, региона, муниципального образования.

Для анализа нами были использованы сведения о закупках заказчиков разных регионов, уровней и организационно-правовых форм. Для расчета были использованы показатели количества заключенных и расторгнутых контрактов (с учетом и без учета единственных поставщиков и закрытых закупок), поскольку, на наш взгляд, данный количественный показатель лучше чем стоимостной учитывает временные и финансовые затраты на проведение закупки. Результаты оценки неэффективных закупок в разрезе отдельных субъектов РФ за 2015 год представлены в Таблице 1.

Таблица № 1. Оценка доли неэффективных закупок в отдельных субъектах РФ

Субъект РФ Кон­трак­тов, всего Кон­трактов, без учета един­ствен­ного постав­щика и закры­тых закупок (ЕП, ЗЗ) Рас­торг­нуто, всего Доля рас­торгну­тых кон­трактов, % Расторг­нуто без учета един­ствен­ного постав­щика и закры­тых за­купок Доля расторг­нутых контрак­тов, без учета един­ствен­ных по­ставщи­ков и закры­тых за­купок, % Кол-во постав­щиков, вклю­ченных в РНП в связи с растор­жением кон­тракта Доля контрак­тов, по­став­щики по которым вклю­чены в РНП, в связи с растор­жением контрак­тов в общем количе­стве (без учета ЕП, ЗЗ), % Доля контрак­тов, по­став­щики по которым вклю­чены в РНП, в связи с растор­жением контрак­тов, в числе расторг­нутых (без учета ЕП, ЗЗ), %

Москва

210000

140000

10000

4,76

7600

5,43

551

0,39

7,25

Московская область

120000

82000

8200

6,83

5200

6,34

77

0,09

1,48

Санкт-Петербург

140000

110000

8500

6,07

6700

6,09

129

0,12

1,93

Владимирская область

38000

27000

5200

13,68

3200

11,85

13

0,05

0,41

Самарская область

49000

35000

5800

11,84

3900

11,14

33

0,09

0,85

Башкортостан

86000

62000

8000

9,30

5300

8,55

45

0,07

0,85

Забайкальский край

22000

14000

1500

6,82

795

5,68

4

0,03

0,50

Данные таблицы подтверждают, что оценка неэффективных закупок только по контрактам, расторгнутым по инициативе заказчика в одностороннем порядке или по решению суда, не отражает реального положения дел. И без учета единственных поставщиков (в т.ч. монополистов) доля расторгнутых контрактов остается примерно одинаковой. Значит, сфера неэффективных закупок шире и включает также контракты, расторгнутые по соглашению сторон.

Как объективно (без обращения в суд) определить, кто виноват в неисполнении контракта или в его исполнении не в полном объеме? Должен ли заказчик начислять поставщику в этом случае неустойку, если контракт расторгается по соглашению сторон? Закон № 44-ФЗ не дает однозначного ответа на эти вопросы, как и не обязывает заказчика расторгать контракт в одностороннем порядке с включением поставщика в РНП, в случае, если контракт не исполнен в полном объеме. Многовариантность допустимого поведения заказчика в указанной ситуации приводит к тому, что заказчики предпочитают расторжение контракта по соглашению сторон (98% случаев расторжения): в этом случае им не нужно соблюдать формальные процедуры для одностороннего отказа от исполнения контракта и проходить проверку при рассмотрении в ФАС обращения заказчика о включении поставщика в РНП. Данные таблицы № 1 наглядно показывают, что, в среднем, не более 2% поставщиков, контракты с которыми расторгнуты, включены в РНП. При этом, чтобы обезопасить себя от претензий контрольных органов, заказчики предпочитают начислить поставщику неустойку при расторжении контракта по соглашению сторон в случае нарушения поставщиком своих обязательств.

Результаты анализа поведения заказчиков в случае необходимости расторжения контракта представлены в Таблице 2.

Таблица 2. Оценка неэффективных закупок различных заказчиков в 2015 году


п/п
Заказчик Заклю­чено кон­трактов, всего Рас­торг­нуто кон­трак­тов, всего Расторгнуто контрактов в связи с одно­сторонним от­казом заказ­чика или по решению суда Доля рас­торгнутых контрактов, % Доля контрак­тов, расторгну­тых в связи с односторонним отказом заказ­чикам

1

Счетная палата

111

4

0

3,60

0,00

2

Министерство экономического развития

166

4

0

2,41

0,00

3

Генеральная прокуратура

199

10

0

5,03

0,00

4

Департамент строительства города Москвы

544

7

1

1,29

0,18

5

Учреждение "Федеральное управление автомобильных дорог "Большая Волга" Федерального дорожного агентства"

312

44

0

14,10

0,00

6

Федеральная антимонопольная служба России

82

2

0

2,44

0,00

7

Учреждение высшего образования "Московский государственный университет имени М.В.Ломоносова

406

7

1

1,72

0,25

8

Государственное бюджетное учреждение здравоохранения "Клиническая инфекционная больница им. С.П. Боткина" (г.Санкт-Петербург)

304

28

0

9,21

0,00

9

Департамент города Москвы по конкурентной политике

45

1

1

2,22

2,22

10

Министерство промышленности и торговли

935

29

13

3,10

1,39

Данные Таблицы № 2 показывают, что доля расторгнутых контрактов зависит от специфики заказчика: если заказчик осуществляет закупки в сферах с высоким уровнем риска неисполнения контрактов (например, строительство) или закупки товаров, услуг, количество и объем которых заранее определить невозможно (например, общественное питание и другие, ст. 42 закона № 44-ФЗ), то доля расторгнутых контрактов у заказчика будет значительной. При оценке эффективности или неэффективности закупочной деятельности заказчика этот аспект необходимо учитывать.

Кроме того, сведения, размещенные в реестре контрактов единой информационной системы, показывают, что во многих случаях расторжения контракта по соглашению сторон заказчик начисляет поставщику неустойку, т.е. расторжение контракта связано с нарушением обязанностей поставщиком, и такая закупка также должна считаться неэффективной. Поэтому, для учета таких закупок целесообразно проводить мониторинг расторгнутых по соглашению сторон контрактов на предмет начисления неустойки.

Минэкономразвития в своей модели оценки неэффективных закупок учитывает контракты, расторгнутые исключительно по вине поставщика. Однако понятие неэффективных закупок должно включать также контракты, расторгнутые по вине заказчика, а также закупки, которые не привели к заключению контракта, поскольку затраченные заказчиком на проведение закупки временные, финансовые и иные ресурсы не дали положительного результата. К сожалению, сведения, размещенные в единой информационной системе, не отражают в качестве причины расторжения контракта нарушение самим заказчиком требований законодательства о контрактной системе, в связи с чем оценить долю таких закупок в общей доле расторгнутых контрактов не представляется возможным.

Среди основных причин, по которым заключенные контракты оказываются расторгнутыми, а затраты заказчиков на проведение закупки оказываются неэффективными, можно выделить следующие:

  • некачественное планирование закупок
  • недостаточная квалификация сотрудника заказчика, ответственного за подготовку описания объекта закупки
  • кризисные явления в экономике
  • некорректное обоснование начальной (максимальной) цены контракта, без учета инфляции и использования иных коэффициентов
  • демпинговое снижение цены при проведении электронных аукционов
  • низкий уровень профессионализма, качества выполнения работ, оказания услуг подрядчиками, исполнителями
  • несовершенство законодательства о контрактной системе, в частности, мер поддержки производителей из стран Евразийского экономического союза, без учета необходимости мотивации производителя на повышение качества производимых товаров, работ, услуг

Проведенный анализ «неэффективных закупок» в рамках контрактной системы показал, что методика осуществления мониторинга данных закупок и объем раскрываемой информации в единой информационной системе о причинах расторжения контрактов нуждаются в совершенствовании. Подход к оценке эффективности работы заказчиков должен быть дифференцирован, с учетом специфики объектов закупки заказчика. А в законе № 44-ФЗ следует установить однозначные требования в отношении действий заказчика в случае нарушения поставщиком, а также самим заказчиком своих обязательств по исполнению заключенных контрактов.

Руководитель направления по государственным и коммерческим закупкам
Специализированной организации «ФинКонт Торги»,
преподаватель Учебного центра «ФинКонт»,
к.э.н. Богацкая Софья Германовна

К списку статей

Нравится
Комментарии 0Комментировать

Авторизоваться - для того, чтобы оставить комментарий.

Вам могут быть также интересны семинары: